“三權(quán)分置”改革是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后我國農(nóng)村改革的又一重大創(chuàng)新，是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的自我完善。“三權(quán)分置”改革圍繞正確處理農(nóng)民和土地關(guān)系這一主線，不斷健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，其核心是探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式，落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)。
“三權(quán)分置”改革的一個原則是有利于發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，鼓勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體通過土地托管、股份合作、合作社經(jīng)營等形式促進土地集約經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和競爭力。近幾年的實際情況表明，土地托管這一形式受到不少農(nóng)戶歡迎，自愿參與土地托管的農(nóng)戶及托管土地的面積呈現(xiàn)增長態(tài)勢。據(jù)不完全統(tǒng)計，僅供銷合作社一個系統(tǒng)，2016年托管土地面積在山東省達到1000萬畝，在河南省達到300萬畝。這些數(shù)據(jù)表明，土地托管得到很多農(nóng)民的認(rèn)可。
在土地托管這種經(jīng)營方式中，土地托管方為農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)，農(nóng)戶仍享有土地經(jīng)營權(quán)。比如，在有的地方，土地托管后合作社提供6個統(tǒng)一服務(wù)：統(tǒng)一播種、統(tǒng)一施肥、統(tǒng)一灌溉、統(tǒng)一耕作、統(tǒng)一病蟲害防治、統(tǒng)一收割。這種方式具有一定優(yōu)勢。一是節(jié)約生產(chǎn)經(jīng)營成本。合作社通過統(tǒng)一經(jīng)營，積極利用大型農(nóng)業(yè)機械設(shè)備等進行規(guī)模化、專業(yè)化、集約化生產(chǎn)，大大降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，使農(nóng)戶在每畝土地上的投入明顯減少。二是增加農(nóng)民收入。合作社集約生產(chǎn)、規(guī)模營銷，生產(chǎn)經(jīng)營更容易獲得利潤，農(nóng)民參與其中可以增加收益。三是降低農(nóng)民經(jīng)營風(fēng)險。集約經(jīng)營的方式增強了農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險能力，并且在托管中通過有效的協(xié)商機制，可以解決合作社和農(nóng)民之間的風(fēng)險分擔(dān)問題。
從權(quán)利角度分析，在土地托管中，農(nóng)戶不需要轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)，土地還實實在在地掌握在農(nóng)戶手中，這樣可以讓農(nóng)戶心里更加踏實。農(nóng)戶可以自由選擇將生產(chǎn)經(jīng)營決策、農(nóng)資購買、田間管理、產(chǎn)品處置等涉及土地經(jīng)營權(quán)的一項或多項交由托管方代為行使，自己保留對土地經(jīng)營的干預(yù)控制，并可自由退出托管關(guān)系。合作社等托管方可以通過擴大土地托管面積實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營效益。土地托管在一定程度上形成了風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的分配格局，因此得到托管方和農(nóng)戶的共同認(rèn)可。
土地托管是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)條件下土地經(jīng)營權(quán)行使機制的創(chuàng)新，是專業(yè)大戶、合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等經(jīng)營主體與普通農(nóng)戶自發(fā)探索的產(chǎn)物。當(dāng)前，土地托管在實踐中也存在一些問題。比如，土地托管還缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范，導(dǎo)致托管程序不嚴(yán)謹(jǐn)、托管關(guān)系不穩(wěn)定，托管雙方的權(quán)利義務(wù)還需要進一步明確。解決這些問題，應(yīng)盡快完善相關(guān)法律法規(guī)，落實農(nóng)村土地確權(quán)登記方面的工作，保證農(nóng)民相關(guān)土地權(quán)利，為解決土地托管糾紛提供法律依據(jù)，為促進土地托管健康發(fā)展奠定制度基礎(chǔ)。各地可以結(jié)合本地實際，就規(guī)范土地托管關(guān)系進行地方性立法，促進土地托管規(guī)范化。政府相關(guān)部門可以根據(jù)本地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營習(xí)慣，對土地托管程序、托管雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進行確定。另外，還可以在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上推出土地托管示范合同，促進托管雙方構(gòu)建公平合理的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。當(dāng)前，政府對土地托管可給予一定政策支持，促進各類土地托管經(jīng)營主體有序發(fā)展。同時，政府也要加強對托管土地用途的監(jiān)管，嚴(yán)禁借土地托管名義進行非農(nóng)建設(shè)，讓土地托管真正發(fā)揮提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、增加農(nóng)民收入的功能。
（作者為北京農(nóng)學(xué)院文法學(xué)院教授）
